蒋惠岭：司法人事制度配套改革的思考

　　党的十八大以来,一直被认为是司法改革难点的司法人事制度终于有了破冰之举,司法制度也为此有了根本改观。以司法责任制为核心的四项基础性改革和其他一系列重要改革中,有相当一部分涉及司法人事制度。这些结构性、体制性、基础性的司法人事制度改革措施虽然解决了司法的根本属性问题,但只有建立起成龙配套、完整无缺的司法人事管理制度,中国的司法制度才能正常发挥作用。2017年,中央深改组通过了《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》,对下一步深化改革作了部署,也为司法人事制度的综合配套改革提供了主要依据。由于司法人事制度涉及面广、操作性强,是一个复杂的系统工程,所以相关配套改革任务也比较繁重。细数起来,以下十项配套改革值得关注:

　　第一,理顺省级统管后的法官任免机制。法官的任免制度一方面标志着法官权力的来源,另一方面标志着法官对谁负责。根据司法权的中央属性,地方法院不是地方的法院,而是中央设在地方的法院。在把基层法院和中级法院法官收归省级统管后,与原来的同级人大任免制度难以协调,需要作相应调整。但也有一种观点认为,如果全省的法官都由省级人大任免,担心会因工作量偏大而致使法官任免制度流于形式。建议从司法权力属性、任免制度原则以及中国国情出发研究具体的改革措施。

　　第二,落实法官编制省级统一管理。在上一轮改革中确定的这一原则在多数地方尚未落实,有的省市只是尝试着在个别地市之间作了调剂。编制统管是平衡资源配置、激活法官队伍活力的重要手段。一个省在全省上百家法院之间调剂配备数千名法官,必须要求打破原有县区市法院独立编制的“块块”观念,改变“画地为牢”的法官配置,从而更有助于克服司法的地方化。

　　第三,初任法官到基层法院任职。中央提出的这一改革方案完全符合“案件难度与资源配比”“司法人才系统养成”“人才竞争”(即根据成绩优劣体现地区差异以及法官轮调和上级法院遴选)“统管属性”等规律,也是大陆法系国家和地区的通行做法。高级法院每年应对本辖区下一年度法官岗位需求、类别需求作出测算,统一招录,统一培养、统一调配(专为中、高级法院遴选的法官另当别论)。除此之外,对基层法官可以实行任职轮调制度。在一个地区干满四到五年的,可以根据考核业绩选择到另外一个地区任职。这样可以有效解决年轻法官在艰苦或落后地区的消极情绪,更有利于边远地区司法资源的均衡配置。

　　第四,上下级法院之间的逐级遴选和下派任职机制。不同级别的法院承担不同的使命,对法官的要求也不尽相同。上级法院的法官不仅要学识丰富,更要有社会阅历,熟悉下级法院运转机制。因此,大陆法系国家和地区通常把从下级法院遴选法官作为一种升迁,并将上级法院法官派到下级法院担任法官或院长庭长。这种做法符合人才成长和使用规律,我国也有这方面的尝试,经实践检验后可以推行。

　　第五,逐步改造法官的职等职级。从普通公务员的行政级别与法官等级的“双轨制”转变为只论法官等级“单轨制”的改革,已是一个巨大进步。在此基础上,则应着手研究论证逐步改造甚至取消法官职级职等的问题。其实,法官的等级并不能代表正义的质量,否则当事人都会要求更高级别的法官办理自己的案件,而且会给法官自身的裁判权威形成一些不好的暗示。建议研究按照法官职业特点建立法官“年资序列”,以取代饱受质疑的法官等级制。我国台湾地区从2012年起废除了法官的“官职官等”,采取了24档的法官年资制,值得研究。

　　第六,完善法官入职后的培养机制。由于我国目前的法官制度依然采取“学徒式”培养方法,所以科学设计进阶式的养成机制尤显重要。在改革法官等级制度的同时,可以考虑以明确的审级“坐标”和办案权限加之上下交流机制来塑造法官入职后的培养机制。例如,日本法官任命时分为地方法院法官、高等法院法官、最高法院法官3档,并建立候补法官(判事补)和法官(判事)的进阶模式。我国台湾地区的候补法官任职五年后可以升为试署法官,一年之后才可以成为实任法官,而候补法官只能办理“民刑事有关裁定案件、民刑事简易程序案件、民事小额诉讼程序事件或刑事简式审判程序案件”。目前,我国采取从法官助理中任命法官后审判权“一步到位”的模式已经引起专家担扰,建议在实施一个时期后进行总结再造。

　　第七,法官薪酬制度再作反思。西方国家在确定法官薪酬时会参考优秀律师和律师业的收入水平。由于体制不同,我国主要参考其他公务员以及公安和军队的收入,考虑更多的是法官的公务人员身份而非其法律职业身份。改革之后仍有一些优秀法官辞职当律师的现象提醒我们,应当在司法保障改革取得一定成就的基础上从更高层面全面深入研究法官薪酬制度的进一步改革。

　　第八,构建司法职业道德屏障。由于法官是高度职业化的国家公职人员,所以除法纪之外,职业道德应当在法官问责方面发挥主要作用,这也是法官队伍正规化、专业化、职业化建设成功的重要表现。我国从2001年起就建立了完备的法官职业道德基本准则,但由于种种原因,这些准则没有发挥应有作用。作为配套工程,应当尽快建立以职业道德准则为本的法官自律机制。

　　第九,完善法官惩戒机制。法官惩戒制度框架虽已建成,但法官惩戒事由的确定性、惩戒程序的司法性还未得明确体现。法官对法律问题的个人职业判断不应作为惩戒事由,而惩戒程序同时要保护法官独立审判的权力,而这种保护作用的重要体现便是惩戒程序逐步走向司法化。

　　第十,增加法院人员编制(主要是辅助人员和行政人员)。在欧洲,司法人员编制与全国人口的配比是衡量国家提供司法服务水平的一个标准。从一些国家的国民享受司法人员服务的比例看,我国法院人员配比相对较低。例如,法国6700多万人口配有近3万名司法人员,韩国4800万人口配有16000名法院人员编制,我国台湾地区2300万人口配有14000个司法编制。尽管司法编制中的人员构成不同,工作任务各异,但我国沿用多年的“中央政法编制”数量确实已严重不足,即使补充了地方编制或聘用人员也还明显偏低。为保证正义的质量,必要的司法成本还是要付出的。