紧扣“公益”破题拓展监督路径

　　【案件亮点】　该案是检察机关立足公益诉讼检察职能，探索精神文明领域公共利益保护的生动实践，特点鲜明：紧扣公益保护准确破题，积极稳妥拓展监督领域；诉前程序有亮点高质效，践行双赢多赢共赢理念；积极延伸办案职能作用，做好精彩的后半篇文章。

　　历史文化，是一个国家的血脉和灵魂，是一个民族生生不息的精神动力。党的十九大报告指出,要加强文物保护利用和文化遗产保护传承，坚定文化自信，弘扬优秀传统文化。随着新时代文化建设的进一步深入、文化自信的进一步树立，针对作为传承历史文脉重要载体之一的历史风貌建筑，进行更强有力的法治保护具有重要意义。上海市虹口区优秀历史建筑公寓受损后修复公益诉讼案，正是检察机关立足公益诉讼检察职能，探索精神文明领域公共利益保护的生动实践。该案以行政公益诉讼的诉前建议督促行政机关依法履职，有效保护了优秀历史建筑，体现以下几方面鲜明特点：

　　（一）紧扣公益保护准确破题，积极稳妥拓展监督领域。一是准确把握优秀历史建筑所具有的公共利益属性。习近平总书记强调，文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是老祖宗留给我们的宝贵遗产，是加强社会主义精神文明建设的深厚滋养。这一论断明确指出了文物及其承载的文化资源所体现的公共利益属性。根据文物保护法第5条规定，文物建筑属于不可移动文物的一种。本案所涉公寓虽并非文物建筑，但根据《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，属于优秀历史建筑，这是条例所确定的上海独有的一个建筑保护类别。优秀历史建筑的定义体现了对近现代建筑遗产类型的关注，其作为传承上海历史文脉的“活化石”，同样具有明显的公共利益属性。二是积极稳妥对优秀历史建筑保护进行“等”外探索。根据我国民事诉讼法、行政诉讼法以及英雄烈士保护法的相关规定，目前法律所明确涉及的公益诉讼保护领域主要包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护五大类。对非国有优秀历史建筑的保护并不属于上述法定领域。对于法定领域之外的公益保护，检察机关坚持稳妥、积极的原则。鉴于公共利益概念本身的不确定性、扩张性和司法资源的有限性，检察机关在公益监督范围上具有有限性，以做好等内领域的公益诉讼为原则。只有对于人民群众反映强烈，公益侵害突出，符合公益诉讼的立法精神，目前又无其他有效的法律途径解决的领域，在做足做实相关程序性工作基础上，才开展“等”外探索。本案线索来源于新闻媒体报道，体现了人民群众呼声与关切；且目前实践中包括优秀历史建筑在内的历史风貌保护在立法、行政执法以及行政监管等层面存在诸多需完善之处，故检察机关作为兜底主体有效激活现有制度发挥作用，对于保护其承载的城市共同精神文化财富具有十分重要意义。三是鲜明体现检察机关自觉融入、服务和保障地方经济社会发展的工作思路。虹口区检察院正是聚焦虹口区文化强区的建设目标和任务，结合本地作为“海派文化发祥地、先进文化策源地、文化名人聚类地”的地域特色找准监督切入点，以具体案件办理落实打响“上海文化”品牌建设的要求，努力将检察公益诉讼融入当地党委政府中心工作来谋划和推进。

　　（二）诉前程序有亮点高质效，践行双赢多赢共赢理念。检察机关在本案办理过程中，积极围绕行政机关的法定职责、不作为情况和证据以及社会公共利益受到侵害情况和证据等展开调查核实，多措并举将诉前建议做成刚性、做到刚性。一是提高诉前程序公开度和公信力。虹口区检察机关在本案中采用了“现场送达、公开宣告”诉前建议的方式，也就是将以往“文来文往”送达检察建议方式改变为邀请行政机关参与的“面对面”公开宣告模式。承办检察官公开宣告诉前检察建议相关内容,重点对案件事实、适用法律、建议内容、相关依据等进行现场阐释说明。行政机关当场签收检察建议,并提出整改方案和措施。通过现场的沟通交流,提升了检察建议的可接受度和执行力，确保“三个效果”的统一。二是加强对整改落实的跟进监督。本案中检察机关以推动公益受损问题最终解决为目标，多次派员分别参加了公寓恢复性修缮工程设计方案专家评审会议、公寓产权人甲公司召开的修缮施工现场交底会、公寓重点保护部位恢复性修缮工程验收现场会等，持续跟踪并积极推动整改进程。上海市检察院的公益诉讼“回头看”专项督查组，也到该公寓施工现场对诉前检察建议落实情况进行专项督查，有力推动公寓原貌得以恢复，捍卫了受损公共利益。

　　（三）积极延伸办案职能作用，做好精彩的后半篇文章。一是充分发挥公益检察的社会治理效能。本案检察机关没有就案办案，而是结合具体案件办理，以点带面，对区内优秀历史建筑保护进行专题调研，形成调研成果。在此基础上，召开优秀历史建筑保护座谈会，通过从个案到类案到行业治理，再到长效机制建设的办案职能延伸路径，真正实现了办案一件、警示一片、教育引导社会面的良好效果，助力全区优秀历史建筑保护实现业态规划、历史保护与有效利用的有机统一。二是以多维度、立体化的宣传，扩大有价值案件的影响力、辐射力、示范力，提升优质公益检察产品的“附加值”。虹口区检察机关通过微信平台“一则新闻报道引出的行政公益诉讼”专题宣传办案工作,得到中央政法委、市委政法委的高度肯定并通过“两微一端”予以转发，引起社会各界对检察机关以公益诉讼推动优秀历史建筑保护的广泛关注和充分认同，为相关领域“等”外探索营造了良好监督氛围。

　　在此类案件后续办理中，检察机关应聚焦历史风貌保护的整体性特征，全面梳理、深入分析各职能部门的职责权限，有针对性地根据不同情形向对应职能部门制发检察建议；对于涉及整体规划、职能交叉多、影响范围大、情况相对复杂的案件，应注重与相关综合协调牵头部门沟通联系，帮助行政机关形成协同治理合力，破解行政执法难题，力求解决深层次社会治理问题，真正彰显检察公益诉讼监督与支持相统一的中国特色，助力营造“承载记忆、有温度”的城市空间，为弘扬民族优秀历史文化交出人民满意的公益检察答卷。