检察机关破局公益诉讼成效明显：改革将升级

　　日前，无锡市中院审结全国首例检察机关提起的以行政机关为被告的环境民事公益诉讼案。上海市杨浦区绿化与市容管理局等七被告接受全部诉讼请求，并全部修复受污染的生态环境。

　　这是最高人民检察院展开提起公益诉讼试点以来，又一起检察机关“完胜”行政机关的公益诉讼案件。这不仅彰显了司法担当，更切实保护了环境公共利益，送走了遍地垃圾，换回了绿水青山。

　　2015年7月开始，全国人大常委会授权最高检在北京等13个省区市开展为期两年的公益诉讼试点。最近一次召开的中央深改组会议认为，试点积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验，正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。

　　那么，试点工作取得了哪些实际成效，产生了哪些有示范意义的典型案件，未来还有哪些短板需要弥补呢？在试点即将期满之际，有必要对此进行全面回顾和展望。

　　试点两年 公益诉讼“国家队”已成主力军

　　两年多以来，检察机关提起公益诉讼制度从无到有，从纸上蓝图到案件涌现，显现出一条清晰可见的改革轨迹。

　　2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　接下来，中央深改组会议促使这项改革的顶层设计方案成型。2015年5月5日召开的中央深改组第十二次会议，审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称“试点方案”）。

　　当年7月1日，全国人大常委会正式授权最高检在北京、内蒙古、吉林等13个省区市开展公益诉讼试点，期限两年，旨在充分发挥法律监督、司法审判职能作用，维护国家利益和社会公共利益。

　　在众多事关公共利益的领域中，生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全因为与人民群众切身利益关系密切，被确定为检察机关提起公益诉讼试点的重点。

　　同一时间由最高检对外公布的《试点方案》，对于检察机关提起民事及行政公益诉讼的试点案件范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求分别给予说明。方案同时指出，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高检审查批准。

　　“无论是追诉刑事犯罪，还是提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼，都是检察机关保护国家和社会公共利益的有效手段，这些手段依据不同的法律，发挥不同的功能，相辅相成，不可偏废。”最高检相关负责人在释疑政策时表示。

　　2016年1月，最高检发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；最高法也于次月发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。连同《试点方案》，三部配套文件进一步夯实制度设计的实践基础，助推试点稳步展开。

　　随着北京市石景山区人民检察院对市工商行政管理局石景山分局不依法履行职责行为向法院提起行政公益诉讼，至2016年6月30日，检察机关提起公益诉讼的13个试点地区已全部“破题”。

　　近两年来，检察机关在生态环境和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件，其中向人民法院提起诉讼547件。这是今年两会期间，最高检工作报告里提及的数字。相比之下，由相关社会组织提起的公益诉讼仅有28件。

　　“检察机关作为国家法律监督机关，与可以提起公益诉讼的社会组织相比，在法律地位、证据调取以及监督判决执行上都具有天然的优势。”中国人民大学副教授喻文光此前撰文评价。

　　可以说，经过试点工作的充分检验，检察机关这支“国家队”已经成为事实上的公益诉讼主力军。

　　聚焦“首案” 检察机关诉求均获法院支持

　　地处山东省西北部的德州市，是被山东省人民检察院确立的6个公益诉讼试点地市之一。在隶属于德州市的庆云县，这里诞生了试点以来全国首例检察机关提起行政公益诉讼案件。

　　2014年10月，庆云县人民检察院在审查庆顺公司污水处理厂厂长涉嫌污染环境罪案件时，发现该公司长年违法生产，排放大量污水造成了环境污染。县环保局虽对该公司多次作出行政处罚，但在监管过程中存在违法行为。在收到县检察院的检察建议后，县环保局仍未依法正确履行监管职责。

　　2015年12月16日，庆云县人民检察院就县环保局不依法履职向县人民法院提起诉讼，请求确认县环保局批准庆顺公司进行试生产、试生产延期的行政行为违法，撤销其违法行政处罚决定，并责令其依法履职。

　　经过半年时间审理，此案在2016年6月迎来一审判决。庆云县人民法院判决支持了检察机关的全部诉讼请求，确认县环保局批准山东庆云庆顺化学科技有限公司进行试生产、试生产延期的行政行为违法。

　　试点以来首例宣判的案件则出现在贵州。2016年1月13日，贵州省福泉市人民法院开庭审理了贵州省锦屏县检察院诉县环保局怠于履行职责行政公益诉讼一案。法院当庭判决锦屏县检察机关胜诉。未履行职责的环保局局长杨正准随后被免去职务。

　　在试点工作进行到第十个月时，2016年4月14日，全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案出现在江苏常州。常州市中级人民法院开庭审理了市人民检察院以公益诉讼人身份诉许建惠、许玉仙环境污染民事公益诉讼一案，并当庭作出一审判决，支持检察机关诉讼请求，判令两被告及时处置场地遗留危险废物，消除环境继续污染的危险，修复被污染的土壤并赔偿环境修复费用150万元。

　　同年8月，吉林白山市中级人民法院对市人民检察院提起的江源区中医院违法排放医疗污水污染环境案作出判决。这是试点以来全国首例行政附带民事公益诉讼案件。法院确认区卫生和计划生育局对中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法，责令该局履行监管职责，并判决江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。

　　记者发现，这些备受关注的公益诉讼“首案”，有着突出的共同特点：均是当地检察机关在履职过程中发现案件线索，并均严格履行民事或行政公益诉讼的诉前程序；从审判结果上看，均以检察机关胜诉、环保局等行政机关败诉告终。

　　“威力”显现 制度成型有待相关法律完善

　　在甘肃酒泉市阿克塞哈萨克族自治县，曾有17家石棉矿企业自1950年开采以来均未依法办理环评手续，该县环保局却一直未采取切实有效监管措施，导致污染问题始终未能解决。

　　2015年，在阿克塞县检察院介入后，情况才发生彻底转变。得知检察院要提起公益诉讼后，当地政府迅速行动，依法关停17家企业，并认真进行整改，一举解决困扰当地60余年的石棉污染问题。

　　试点以来，类似的案件屡见不鲜。把公益诉讼作为“最后一道防线”，借助诉前程序倒逼行政机关依法正确行使职权，正是试点工作体现出的最大“威力”所在。

　　诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。最高检民事行政检察厅厅长郑新俭指出，诉前程序增强了行政机关纠正行政违法行为的主动性，诉讼程序又强化了公益诉讼的刚性，有利于节约司法资源。

　　有了公益诉讼这道关卡，诉前检察建议已不再是“纸老虎”。最高检年初透露，截至2016年底，试点检察机关共督促行政机关主动纠正行政违法行为或者依法履行职责2838件，通过诉前程序，75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为。

　　作为新生事物，检察机关提起公益诉讼试点并无经验可循，在推进过程中也遇到了一些困难和问题。

　　去年11月，在向全国人大常委会所作的《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》中，最高人民检察院检察长曹建明指出，试点工作还存在思想认识不到位、工作开展不平衡、公益诉讼制度理论研究不深入、素质能力不适应等问题。

　　在实务方面，地方检察机关工作者最有发言权。在今年4月召开的人民检察院提起公益诉讼立法问题研讨会上，北京市门头沟区检察院检察长杨淑雅就表示，公益诉讼的调查难度远远大于贪污渎职犯罪案件的调查难度，要给予检察机关一定的调查手段。此外，公益诉讼案件办理缺乏规范程序，检察机关和法院办理、审理难度大、效率低。

　　对于下一阶段的工作方向，5月23日召开的中央深改组第三十五次会议已做出部署，将在试点基础上正式建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　“建议有关部门抓紧修订相关法律，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。建议最高人民检察院在总结试点经验的基础上，发布一批检察机关提起公益诉讼的典型指导案例，指导各级检察机关严格精准地提起公益诉讼。”法学专家刘武俊日前撰文表示。

　　中国行政法学研究会名誉会长应松年在前述研讨会上指出，从时间点上看，短期内修改民事诉讼法、行政诉讼法并不现实。全国人大常委会单独就人民检察院开展公益诉讼问题进行决定，能够快速及时解决人民检察院开展公益诉讼无法可依的问题。

　　还有不足一个月，全国人大常委会授权的检察机关提起公益诉讼试点将期满结束，这一“司法利器”如何继续亮剑，特别是如何为检察机关提起公益诉讼提供法律保障，值得拭目以待。