如何让履职评议“四两拨千斤” 上海引入“谁执法谁普法”主题化评估提升普法效能

  在不久前结束的第六届中国国际进口博览会上，一家珠宝鉴定企业经合规整改后全新亮相。此前，该企业在宣传中存在违反广告法的行为，上海市浦东新区市场监督管理局依法对其免予处罚，并立足于免罚的依据、初衷和目的，教育指导企业吸取教训、依法合规经营。

  这是上海贯彻落实“谁执法谁普法”普法责任制、优化营商环境的一个缩影。据悉，今年上海首次对国家机关“谁执法谁普法”履职评议启动了主题化评估模式，评估主题即锚定“法治保障营商环境”。

  “履职评议不是‘摊大饼’，而应该有所聚焦和侧重，从而让评议成为履职单位抓创新、促实效的指挥棒。两年前上海创新‘谁执法谁普法’智能化评估模式，解决了‘如何评’的问题，今年创新主题化评估则解决了‘评什么’的问题。”上海市司法局副局长刘言浩说，主题化评估应该围绕发展大局、聚焦中心工作和民生民意展开，唯有这样才能做到有的放矢、知行合一。

  确定评估对象

  今年初，上海召开2023年全市优化营商环境建设大会，并发布了上海持续优化营商环境行动方案6.0版。从1.0到6.0，上海连续六年对此作出部署，足见其恒心和决心。

  “聚焦‘法治保障营商环境’开展‘谁执法谁普法’主题化评估完全符合上海市委、市政府的指示要求，也符合经营主体对法治建设的根本预期，更是提振市场信心，推动高质量发展的有效之举。”上海市司法局普法与依法治理处处长张婷婷说。

  《法治日报》记者注意到，6.0版的行动方案围绕四个方面提出了27大项195项任务举措。行动方案如此量大面广，如何开展评估成为难题。

  “‘切口不大，范围可控且又具代表性’是我们为主题化评估建模时的主要思路。切口小是指要从某项制度或工作的推进情况入手，范围可控即评估范围不宜过大，但其工作量和影响力又颇具代表性。”张婷婷说。

  另据了解，上海从2019年3月率先推出省级轻微违法不罚清单以来，已累计发布33份轻微违法不罚清单，为企业“免罚”7.68亿元，覆盖领域达26个。其中市场监管、文化执法、城市管理、规划资源、生态环境、消防、气象等8个领域的清单均为首批省级清单。于是，评估组将主题化评估的“切口”对准了这项工作。

  那么，针对26个领域开展完全评估又将是一项巨量工程。于是，评估组经过广泛调研和听取意见，确定了上海市市场监管局、市生态环境局、市应急管理局三家单位作为评估对象。

  “‘把法律交给人民’是普法的初心使命。之所以选择这三家单位，是因为其执法队伍大、执法内容广，普法受众又基本上为经营主体，能感知执法‘温度’、普法‘尺度’和营商环境的‘优度’。对他们开展主题化评估可以很好地检验‘普法初心’。”刘言浩说。

  创新评估方法

  长乐路上一家餐饮店因排风噪声扰民被举报，黄浦区生态环境局执法人员现场监测后发现确属噪声超标，但系首次发现，便责令其限期整改而依法不予处罚。此后，执法人员在详细解读了社会生活环境噪声排放标准的同时，告知餐饮店老板不予处罚的目的是什么，怎么做才能不辜负执法机关的“良苦用心”。

  “一开始听说不予处罚，以为自己没问题，但在执法人员详细介绍相关法律依据后，我才明白错在哪里、应该如何整改，并注意避免发生其他违法行为。我决心彻底整改，否则下次就不会这么幸运了。”餐饮店老板在接受评估组回访调查时说。

  像这样的执法回访调查正是这次主题化评估的主要方式之一。为了增加评估的客观性和全面性，上海市司法局一方面组织新闻记者以“神秘体验者”的身份走进执法现场、深入执法大厅和市民中心开展随访和暗访；另一方面又委托第三方评估机构采取调查问卷、电话随访、现场访谈等方式广泛开展社会调查。

  此外，上海市还将“谁执法谁普法”主题化评估与上海“八五”普法中期评估紧密结合起来，在实地走访中单独列项了解相关单位在法治保障营商环境方面的具体举措和实际成效，并将相关数据一并纳入统筹计算。

  最终，评估组将实地回访、体验式评估、社会满意度调查的得分，分别按30%、30%和40%的比例计算后确定最后得分，同时根据调查情况梳理出三家单位针对免罚清单进行普法履职的效能，并指出存在问题和短板，提出合理化建议。

  扩大评估范围

  “普法内容全面嵌入执法环节”“能够让处罚对象明白错在哪里如何整改”“基本形成了‘执法、普法、回访、再普法’的工作闭环”……《2023“谁执法谁普法”履职评议主题化评估报告》分别对三家单位的普法成效进行了分析。

  同时，上述评估报告也指出了各自存在的问题。比如“执法人员法治素养和普法能力参差不齐，需要统一培训”“普法方式较为单一，需要增加普法供给”“普法内涵和外延需要进一步延展，进一步提升普法效能”等。

  记者注意到，在这次主题化评估中，三家单位分值差距并不大，但其工作优势和存在问题却不尽相同。

  “评估并不只是打个分而已，而是要通过评估起到‘固优势、查差距、补短板’的作用，从而全面提升‘谁执法谁普法’工作效能。”刘言浩说，法治保障营商环境只是诸多重点工作中的一项，轻微违法不予处罚的普法履职也只是“谁执法谁普法”中的一环，开展主题化评估就是要起到“以一点激发一面，以一事带动一片”的作用，发挥“四两拨千斤”的效能。

  据悉，对于评估中查摆出来的不足和短板，上海市委全面依法治市委员会守法普法协调小组将制发“谁执法谁普法”整改意见书和相关通告书，加大评估结果的应用范围。下一步，上海还将进一步扩大评估范围，将“谁执法谁普法”的评估主题从市委、市政府中心工作扩展到诸如食品药品、公共卫生、自然资源、安全生产、教育培训等事关人民群众切身利益的重点领域，并利用上海精细化治理的经验优势，持续打造专业化、社会化、全民化的科学评估体系。