法律的“边界”

　　法律的“辈分”，主要是立法层级之间的权限分配问题。而这里讨论的法律的“边界”，则主要是想谈谈同一层级法律文件间的权限分配问题。在国家法律体系的视野下观察，每一部法律文件都应该有一个“边界”问题，法律文件之间只有恪守各自的“边界”，才能在体系内彼此协调、相互耦合。

　　改革开放之初，由于国家法制建设“百废待兴”，很多领域都缺乏相应的法律规范，在立法难以一步到位的情境下，一部法律文件的出台往往背负了诸多使命，适度延展其调整范围是必要的。因而那时的立法，犹如在广阔的田野上开垦荒地，不仅不存在“边界”问题，反倒是在一部法律文件中去规范尽可能多的事项，甚至将调整范围扩充至相关领域，以解决“无法可依”的难题。

　　立法犹如开荒。随着立法提速，越来越多的人都在田野上开垦荒地，法律法规彼此之间的“边界冲突”便随之产生。一方面，现代社会关系日益错综复杂、相互交织，法律规范在调整社会关系上很难再像之前那样泾渭分明，每部法律文件按照自己的逻辑去调整社会关系，这必然容易产生调整对象的交叉重复；另一方面，受传统立法思维的影响和部门立法的桎梏，法律文件的起草者往往存有“毕其功于一法”的思维，总是想着在一部法律文本当中，尽可能多地规定一些内容，将与此相关的所有情形都收入“囊中”。

　　这样的现象，从单项立法上看没有问题，但是放在整个法律体系中审视，便容易造成边界交叠，出现重复立法甚至产生规范冲突。尤其在改革时代，临时性的立法项目较多，法律规范的变动性较强，法律的“边界”问题更易产生。近年来我国很多领域都展开了声势浩大的法规清理工作，其中法律文件之间的交叉重复和矛盾冲突问题就很突出。而现代立法工作中之所以推行“一揽子”工程或采取“打包”立法方式，一个重要原因就是在法律体系化背景下，某部法律文件的内容变动往往“牵一发而动全身”，关系到周边法律的立改废释。

　　在健全完善法律体系的背景下，新时代的立法工作应当正视并解决好法律的“边界”冲突。一方面要变革立法思维，运用系统论的方法，从法律体系的视角审视新的立法项目，而不能仅从单项法律文件本身去考虑。对立法者而言，尤其需要警惕“毕其功于一法”的思维，不能让一部立法的“胃口”过大，包罗万象地规定某一领域几乎所有问题。另一方面要确立每部法律文件的立法权限。现有立法重复性、交叉性问题多，主要原因还是法律文件本身的立法权限没有搞清楚，一个领域内的立法项目缺乏统一的逻辑线索，法律文件之间的切割逻辑混乱。实际上，每部立法本身也有一个权限问题，每制定一部法律文件，首要的问题是这部法律文件要解决的问题究竟是什么？它与其他现有的法律文件之间是什么关系？如何厘定它的调整范围和规范边界？这些问题搞清楚了，才能避免立法项目“叠床架屋”。

　　当然，随着国家法治的进步和立法技术的提高，法律的“边界”还需要从顶层设计上进行厘定。在对某一领域的法律法规体系进行设计时，尤其需要划分好调整范围，分配好法律文件之间的权限分工。我们常把法律体系比喻为法律大厦，那么在设计建设这栋大厦中，岂能不关心它内部的户型呢！

　　（作者系国防大学政治学院教授）