“民告官”南通行政机关败诉率下降
图为南通中院行政庭开庭审理一起城管行政强制及行政赔偿案。
对不存在的政府信息，行政机关为何只需说出一个充分、可信的理由；被查处的猪肉货值只有1000多元，被处罚的金额为何能高达12万元；公安机关对上路行驶的黄标车，为何可以予以扣留并强制报废……近日，江苏省南通市中级人民法院发布《南通法院2017年度行政案件司法审查报告》（白皮书）及年度十大典型案例，对上述行政机关胜诉案例的理由逐一进行了详细的阐述。
据南通中院党组成员、审委会专职委员高鸿介绍，2017年，南通全市法院共受理各类一审行政诉讼案件1833件，审结1821件，收案数与2016年相比增长25%，行政机关负责人出庭率达92.5%，全市行政机关败诉154件，败诉率为8.5%，比2016年同比下降3.3个百分点，近三年来败诉率首次低于10%。
镇政府拆违时建材损坏
2015年5月至9月间，南通张芝山镇政府对逸瑞公司所属违章厂房及附属设施实施了拆除，但对拆卸物品未及时交逸瑞公司保存，拆除后的门窗等材料两个月后才进行集中堆放处置。张芝山镇政府的拆除行为因违反法定程序，被法院确认违法。逸瑞公司向张芝山镇政府提出赔偿申请，要求赔偿厂房、水泥地、围墙等损失。张芝山镇政府未予处理，为此，逸瑞公司向法院提起了行政诉讼。
法院经审理认为，因案件所涉及厂房是违法建设，逸瑞公司为此支出的人工费、安装费不属于行政赔偿的范围，但张芝山镇政府拆卸下来的门窗等尚有利用价值的建材，属于应当交付逸瑞公司的合法财产，因镇政府未及时清点交付，造成部分材料灭失，应当予以赔偿。根据被拆除前厂房的原状、剩余材料的多少，法院酌情确定镇政府赔偿数额为5万元。而逸瑞公司停产、停业的损失并非拆除行为所致的直接损失，不属于国家赔偿法规定的赔偿范围。另外，逸瑞公司的水泥地面因属违法建设，拆除后已不具备使用价值，该部分请求不能成立，围墙不在张芝山镇政府确认为违法建筑的范围内，该项损失应予赔偿。
■法官说法
不当处置应承担赔偿责任
高鸿介绍说，违法建筑的拆除是目前重点推进的工作。实践中，因乡镇人民政府的拆除行为未依照法定程序进行，行政相对人申请行政赔偿的现象时有发生。对该类案件，是否应当赔偿、赔偿原则和范围的确定，仍有不少争议及模糊之处。
通常情况下，行政机关采用合理的方式强制拆除违法建筑，未造成不当损害的，不应承担赔偿责任。违法建筑不受法律保护，但组成建筑物的建筑材料属于公民的合法财产。公民因搭建违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产，行政机关在拆除过程中，不得因拆除行为而对行政相对人的合法财产造成不应有的损害。如因不当处置仍可利用的建筑材料或者未妥善保存建筑物内的合法财产，致使财产毁损、灭失的，属于不当扩大行政强制的范围，应承担相应的行政赔偿责任。
业主代表未经业主推荐
2016年8月31日，南通市城东街道办张贴《告示》，将某小区首届业主大会筹备组组成人员名单予以公示，成员分别包括城东街道办、社区工作人员，开发商代表及6名业主。公示期满后，筹备组成立，并由其组织召开了业主大会，选举产生了业主委员会委员。
南通市港闸区法院一审认为，城东街道办未提供证据证明筹备组成员的确履行了组织业主推荐程序，相反有证据表明筹备组中业主代表仅是在征求个别业主意见后即予确认，违反了《江苏省物业管理条例》的规定，侵害了全体业主民主推选代表这一法定程序权利。故判决确认城东街道办成立某小区首届业主大会筹备组的行为违法。
城东街道办不服一审判决，提出上诉。后南通中院经过二审，判决驳回上诉，维持原判。
■法官说法
未经推荐产生筹备组代表违法
高鸿介绍说，随着商品房开发及物业小区的大量建成，物业管理工作因关系到社会和谐稳定和人们日常生活而显得尤为重要。《物业管理条例》等规定赋予了街道办事处在物业管理中的职责，街道办事处若不能处理好履行行政管理职责和保护业主自治权之间的关系，极易引发行政争议。本案就反映了街道办事处在小区成立首次业主大会筹备组过程中，忽视法律规范规定的业主民主推荐代表的法定程序，侵犯了业主的法定权利。因此，被人民法院确认违法。该案件对于街道办事处履行物业管理法定职责具有较好的引领示范作用。
要求两机关履行同一职责
2014年1月3日，张某向如东法院提起行政诉讼，请求判令丁堰镇政府对皋南居委会不公开五次征收皋南村21组土地补偿费及使用分配情况的问题调查核实，并责令居委会公开。如东法院经审理判令丁堰镇政府对张某反映的问题依法调查核实，并责令限期公开。
随后，居委会向张某出具了《征地补偿费分配及使用情况说明》《补偿费发放清单》等材料。张某收到后，又就《征地补偿费分配及使用情况说明》中涉及的青苗费等相关信息，向居委会提交五份村务信息公开申请，因居委会未予答复，张某再次提起五起诉讼要求确认居委会未予答复行为违法，如东法院以重复申请为由，全部裁定驳回起诉。
2016年6月23日，张某又就居委会对其五份申请未予答复一事，向如皋市政府提交申请请求责令居委会公开上述信息，如皋市政府告知张某该申请转交丁堰镇政府处理。经复议，南通市政府予以维持。张某不服，第三次提起诉讼，请求确认如皋市政府未责令居委会公开村务信息的行为违法，撤销南通市政府的行政复议决定。
南通中院一审认为，张某将其与居委会之间的同一村务公开争议，先后起诉要求丁堰镇政府、如皋市政府履行法定职责，但相关机关履行职责的法律依据、适用程序以及居委会承担法律责任的内容均为相同。在此情形下，虽然前诉与后诉的诉讼请求表述不尽相同，被告也不同，但双方争议的实质问题始终是原告与居委会之间就征地补偿费这一村务信息发生的争议，诉讼标的并未发生任何变化，故前诉与后诉构成重复起诉关系。据此，裁定驳回张某的起诉。
张某不服提起上诉，江苏高院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。
■法官说法
诉讼标的是重复起诉的核心
高鸿介绍说，重复起诉实质上是要求人民法院对同一纠纷进行再次审理，因违反了既判力和一事不再理原则而被禁止。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条之规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：后诉与前诉的当事人相同；后诉与前诉的诉讼标的相同；后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。通常情况下，需要同时具备以上三个要件，方可构成重复起诉。
但是，由于行政法律关系的复杂性，实践中往往会发生当事人基于同一实体法律关系向不同行政机关要求履行职责的情况。此时，诉讼标的成为判断是否构成重复起诉的核心要件。在同一法律规范授权不同的行政机关对同一违法行为履行监督管理职责的情形下，当事人同时或先后要求两个以上行政机关履行相同职责，本质上是要求行政机关对同一事项进行重复处理，由于当事人请求人民法院审查的实体法律关系完全相同，构成诉讼标的的雷同。
未履行相关告知义务
2016年9月21日，南通通州公共资源交易管理办公室（以下简称公管办）作出投诉处理决定书，认定某市政公司在项目投标中，未经投诉人陆某同意，擅自使用其身份证及驾驶员岗位证，违背了招投标文件要求，决定取消某市政公司第一中标候选人资格。经复议，通州区政府维持了投诉处理决定。通州公管办未举证证明在作出处理决定时向某市政公司履行了相关告知义务，也未听取相对人的陈述、申辩。
如皋法院一审认为，某市政公司冒用他人名义、虚构投标项目的专业驾驶员，构成以弄虚作假的形式投标，通州公管办作出的投诉处理决定具有法律依据。但通州公管办在作出被诉投诉处理决定前，并未事先告知某市政公司拟作出行政处理决定的内容、理由及依据，也未听取该公司的陈述、申辩，行政处理程序未能满足“最低限度公正”的程序要求，违反了正当程序原则。
■法官说法
作出不利决定应保障参与权
高鸿介绍说，行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，应遵循正当程序，具体包括事先告知相对人处理决定的事实、理由、依据及享有的权利并听取相对人的陈述申辩等。正当程序原则的价值不仅仅在于规范公权力的行使，保护私权利，更重要的价值在于提升行政机关依法行政的公信力。本案中行政机关作出的处理决定虽然有事实和法律依据，但因未能满足“最低限度公正”的程序要求，违反了正当程序原则，从而被依法判决撤销。
■司法观察
树立依法行政意识 重视事前纠纷预防
南通中院行政审判白皮书的数据显示，2017年共有154件案件（不含二审发改案件）存在不合法情形，占审结案件的8.5%，比2016年减少44件，败诉率下降3.3个百分点，近三年来败诉率首次低于10%，客观反映出全市依法行政能力水平不断提升。
目前，该院总结出行政执法中仍存在以下主要问题：一是征地拆迁引发的行政纠纷占比较大。征地拆迁引发的行政纠纷约占案件总量的40%，败诉67件，占全部败诉案件的43.5%。二是行政强拆中违反法定程序案件高发。部分行政机关在房屋拆迁或拆除违法建设过程中，片面追求行政效率，未履行法定程序即实施拆除行为。三是县乡两级行政机关败诉案件占比较高。县级机关和乡级政府共计败诉134件，占全部败诉案件的87%。四是政府信息公开、不履行法定职责败诉案件占比较高，共计败诉77件，占全部败诉案件的50%。五是行政纠纷事先预防机制尚不完善。有的行政机关作出行政行为后，不考虑法律是否有规定，一概直接告知相对人通过诉讼途径救济，致使大量不属于行政诉讼受案范围、不符合法定起诉条件的案件进入司法程序。
通过大量调研分析，南通中院对今后行政执法工作提出了五点合理化建议和意见：
一要严格法治管理方式。行政执法过程、步骤应做到流程清楚、要求具体、期限明确，切实发挥法定程序在查清案件事实、规范行政执法、缓解官民矛盾等方面的积极作用，着力解决查处违法建设、治理环境污染中忽视法定程序的突出问题，找准法律规定、行政效率及权利保护之间的平衡点。
二要发挥复议纠错功能。将行政复议作为纠纷化解的主战场，进一步建立、完善准司法化的复议体制，实现复议程序权威、公正、便捷。争议调处应由注重事后的纠纷化解向重视事前的纠纷预防转化，在沟通、协商的基础上，适当调整和变更行政程序中的不当部分。
三要源头化解重点争议。坚持依法征收，健全房屋征收管理体制，落实依法征收工作要求，做到公平、合理补偿。把运用法治功能和发挥政治优势结合起来，完善行政手段与司法手段的合理衔接和优势互补，形成目标一致、有序衔接的行政争议预防和化解合力。
四要充分说明执法理由。行政执法必须选择使用对相对人和公共利益造成损失最小的方式，实现执法效果和社会效果的有机统一。对于一些矛盾多发或涉及相对人重大利益的领域，行政机关在查清案件事实、正确适用法律的基础上，尽可能充分说明决定理由，注重沟通、交流，避免产生不必要的对立。
五要推进法律援助制度。高度重视法律援助制度的价值和意义，尊重并配合法律援助律师办理案件，主动听取援助律师对于完善行政执法的专业化法律建议。充分利用法律援助资源，在援助律师的共同参与和引导下，减少不必要、无价值的缠诉、缠访数量，促进公平、和谐、诚信法治南通的建立。