创新金融检察工作举措　为防范化解金融风险提供有力司法保障

　　服务保障打好防范化解重大风险攻坚战，是当前各级检察机关特别是经济金融犯罪检察部门最为重要的任务之一。本期“观点·专题”邀请有关学者与检察业务专家，对检察机关参与防范化解金融风险的意义和着力点进行深入阐释，并对如何强化金融检察专业化建设，充分发挥“四大检察”职能作用，提升参与防范化解金融风险能力等问题进行多方位探讨。

　　 

　　图片来源于最高人民检察院网站

　　构建打击金融犯罪检察专业化体系

　　 

　　北京大学法学院教授　王新

　　金融市场是社会财富的聚集地，往往成为不法分子谋取非法利益的首选地。近年来，基于金融犯罪不断衍生变化的态势，我国对有关金融犯罪规定的修订频次和幅度均很大，这在我国刑法的犯罪体系中呈现出一个独特的现象。

　　从司法实践看，我国打击金融犯罪的形势十分严峻。有关数据显示，2017年至2018年10月，在受理审查逮捕的破坏金融管理秩序案中，依法批准逮捕18662件27016人。再以非法集资案件为例，发案数呈现高位运行和逐年上升的态势，重特大案件多发，涉案金额不断攀升。另一方面，在打击传统金融犯罪的基础上，又面临着新情况的挑战。与一般的经济犯罪相比较，金融案件呈现出犯罪手段专业化、智能化、隐蔽化和迷惑性强的特点。从客观角度看，金融犯罪的专业性强、查处难度大。

　　针对金融犯罪呈现出的专业化等特点，为了提升办案质量，实现检察办案的政治效果、社会效果和法律效果的有机统一，检察机关必须有针对性地构建打击金融犯罪的专业化体系，以专业化的办案效果来破解查处金融犯罪难度大的“瓶颈”问题，从而做好防范化解金融风险攻坚战的检察保障工作。具体表现在以下三个方面：

　　第一，为金融安全贡献检察力量，必须突出“专业化”，这是检察办案的政治效果的要求：金融是现代经济的核心。鉴于花样不断翻新的金融犯罪频频发生，破坏了金融秩序的稳定和安全，从2017年全国金融工作会议开始，中央非常重视金融市场的稳定发展，强调金融安全是总体国家安全观的重要组成部分，要求加大打击“金融大鳄”的力度。当前，最高检高度重视打好“三大攻坚战”，其中防范化解金融风险，是打赢攻坚战的核心和重中之重，这关系到国家安全、社会稳定和金融安全，这就要求检察机关紧紧依靠自身的职能定位和基本职能，在倡导合法交易和保护金融自由的同时，依法惩治复杂多变的非法集资、证券期货犯罪、涉众型金融犯罪、网络传销、洗钱等严重破坏金融秩序的犯罪，积极投入金融风险防范化解专项行动，为国家的金融安全提供检察保障。这也是检察机关以法律监督职能来参与金融管理的重要抓手。

　　第二，提高群众的风险防范意识要“对路”，必须突出“专业化”，这是检察办案的社会效果的要求：涉众型金融犯罪欺骗性强，不法分子为了诱惑社会公众投入资金，往往以“热门名词”“热点概念”炒作，而且涉案人员众多，涉及面广，具有极为严重的社会危害性。这就要求办理金融犯罪案件时不能就案论案，需要将追赃挽损和维护社会稳定结合起来。最高检在2018年发布的第10批指导性案例中的周辉集资诈骗案里已经明确提出这一要求。为了做好结合办案开展以案释法的工作，办案人员必须有针对性地揭示当前非法集资的手段，告诉群众如何识别金融诈骗的“流程”“诱饵”“行头”，否则就是泛泛而谈或者隔靴搔痒，难以有效地增强社会公众的法治观念和风险防范意识。

　　第三，指控与证明金融犯罪要“有力”，必须突出“专业化”，这是检察办案的法律效果的要求：金融活动涉及证券、票据、结算、担保、国际金融、保险、信托、基金等领域，专业性极强，创新变化快。因此，在检察机关指控与证明金融犯罪的过程中，最为基础的前提是要了解金融领域的法律政策、术语和行规，这是办理金融犯罪案件的底蕴和“母体”。例如，在指控被告人利用银行间债券市场丙类账户实施犯罪的案件中，办案人员如果不了解银行间债券市场的结算主体、结算模式、账户类型、交易方式、交易类型等专业性内容和规定，就难以在真正意义上了解和把握案件。再例如，在全国具有重大影响力的“泛亚”非法吸收公众存款案中，出庭支持公诉的检察官通过示意图和电子表格的证据展示，首先揭示出泛亚有色金属交易所的电子交易平台、操作系统和货物买卖等专业性问题，并在此基础上指控非法融资是泛亚业务活动的显著特点，得到庭审时许多被告人和辩护人的认可；有的被告人还当庭认罪，从而达到良好的出庭公诉效果。可以说，目前在金融犯罪的指控当中，仅凭简单的刑法理论知识是远远不够的，还需要相关金融专业背景的支撑，否则就不能突出指控和证明犯罪的重点，这对检察人员的专业化提出了更高的要求。需要指出的是，经过一段时期的发展，刑事辩护律师已经开始向专业化和精细化方向发展，这特别体现在金融犯罪方面，有的律师事务所只承办金融犯罪的案件。面对这种局面，如果检察人员还停留在传统粗放型的办案思路模式上，就难以“针尖对麦芒”地取得指控和证明金融犯罪的良好法律效果，应当与时俱进地提升金融检察工作的专业化水平。

　　金融检察的专业化建设，是金融检察业务纵深发展的必然选择，这是由金融犯罪案件表现出的专业性等发展特点和检察机关保障打好防范化解金融风险攻坚战的大局所决定的。与此同时，金融检察的专业化建设，也是一项复杂的系统工程。除了强化自身的内部专业研究之外，检察机关还需要与金融监管等其他部门形成一套行之有效的沟通衔接机制，形成防范化解金融风险的合力。例如，建设金融违法犯罪案件专业侦查、检察、审判联动机制，对经联席会议研讨过的疑难案件应实行统一备案，纳入案例库，作为选编案例指导和开展金融法制宣传教育的素材，以促进执法、司法标准的统一和社会公众金融法治意识的提高；建设金融违法犯罪线索及时移送和沟通机制，并与金融监管机构和相关金融单位开展必要的沟通研讨工作；建设金融违法犯罪情报收集、分析和通报机制；建立重大金融风险的研判和预警机制，拓宽立案监督渠道。

　　深刻认识防范化解金融风险重大意义　服务保障打好防范化解重大风险攻坚战

　　 

　　最高人民检察院第四检察厅厅长　郑新俭

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视防范化解金融风险工作，把防范化解金融风险作为防范化解重大风险攻坚战的重点，作出一系列重大决策部署。今年是打好防范化解重大风险攻坚战的关键之年，服务保障打好防范化解重大风险攻坚战，是当前各级检察机关特别是经济金融犯罪检察部门最为重要的任务之一。各级检察机关要坚决贯彻落实习近平总书记和党中央的部署要求，深刻认识防范化解金融风险的重大意义，充分发挥检察机关职能作用，不断创新完善金融检察工作举措，为防范化解金融风险提供有力司法保障。

　　深刻认识防范化解金融风险的重大意义，准确把握防范化解金融风险工作的形势任务。习近平总书记反复强调指出，金融是现代经济的核心，金融安全是国家安全的重要组成部分，防范化解金融风险是金融工作的永恒主题。总书记的重要指示精神，是检察机关开展防范化解金融风险工作的根本遵循。检察机关作为国家司法机关，应当从经济社会发展大局和国家安全工作全局的高度，深刻认识金融工作尤其是金融安全的极端重要性，准确把握金融检察工作新形势新任务新要求，切实把服务保障打好防范化解重大风险攻坚战作为当前一项重要任务抓实抓好。

　　近年来，国内金融风险事件接连发生，金融领域犯罪仍然高发，惩治金融犯罪、防控金融风险任务十分艰巨。今年1月至5月，全国检察机关批捕和起诉破坏金融管理秩序犯罪和金融诈骗犯罪案件6900余件，案件数量呈持续上升态势，惩治金融犯罪的形势依然复杂、严峻。检察机关要准确把握检察机关惩治和预防金融犯罪工作的形势任务，找准着力点和切入点。一方面，要围绕维护金融安全和社会稳定突出办案重点，严肃查办各类以金融创新为名实施的非法集资等涉众型犯罪案件和各类严重侵害金融机构资金安全的金融犯罪，对犯罪行为形成有效震慑；另一方面，要发挥检察机关在预防犯罪和促进社会治理方面的职能作用，积极提出相关检察建议，从源头上强化金融监管，有效预防金融犯罪案件发生。

　　准确把握金融法律政策，不断提高办理金融犯罪案件质量。随着大数据、云计算、人工智能等信息科技的迅猛发展，金融与科技的结合日趋紧密，新型金融业态不断形成，在促进金融市场发展的同时，也为违法犯罪提供了可乘之机。在金融市场快速发展变化的形势下，如何准确把握金融法律政策界限，区分罪与非罪、此罪与彼罪，对司法办案人员提出了更高要求。办理金融犯罪案件，应当借鉴“穿透式”监管理念，采取实质判断的方法，正确认识涉案金融行为的行为本质。特别是，金融业务属于特许经营业务，凡是金融活动都要遵守现行金融法律规定，只要属于现行金融法律规定规范的金融业务，不论其表现形式如何变化，都应当以现行规定作为判断其合法性的依据。对于涉案金融创新行为，需要结合涉案主体身份、资金流向、法律关系等证据，深入剖析其行为实质，进而判断其是否属于现行金融法律规定的金融业务范畴，确定可以适用的法律规定，不能被金融活动的表象所迷惑。这是准确识别金融创新活动中违法犯罪的基本方法。同时，要注重及时总结经验，研究制定金融犯罪有关司法解释等规范性文件，发布检察机关金融犯罪指导性案例，切实加强示范指导。

　　金融犯罪特别是涉众型金融犯罪案件严重侵害广大人民群众合法权益，追赃挽损工作的效果直接关系到群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定。检察机关应当强化责任担当，坚持依法惩治犯罪与追赃挽损并重，充分运用各种法律手段，调动各方面积极性，最大限度减少人民群众的损失。特别是要进一步研究完善追赃挽损相关的制度机制，协助并监督有关部门不断加大追赃挽损力度，不让违法者得利。

　　在办好案件的同时，检察机关要更好发挥法律监督职能作用，促进金融市场健康有序发展。要结合办案加强对金融犯罪发案原因的分析研判，注重发现案件中暴露出的执法司法工作中的问题和漏洞，积极提出堵塞漏洞、建章立制的检察建议，共同筑牢防范金融风险的法网。要进一步落实“以案释法”“谁执法谁普法”的责任，加大金融犯罪预防宣传力度，创新预防宣传举措，深化预防金融犯罪工作效果，不断提升广大人民群众的金融风险防范意识和识别违法犯罪能力，不断增强金融从业人员的法治意识，从源头上遏制金融犯罪。

　　大力推进专业化建设，打造专业经济金融检察队伍。加强检察队伍专业化建设，是检察机关内设机构改革的重要目标之一。特别是，金融犯罪案件专业性、复杂性强，对检察人员的综合素质能力要求更高，必须加强专业化队伍建设。要加强专业机构建设，按照“讲政治、顾大局、重自强、谋发展”的总要求，以内设机构改革为契机，建立健全专门办理金融犯罪案件的机构或办案组织。为提高证券期货犯罪案件办理水平，最高人民检察院在北京、天津、辽宁、上海、重庆、青岛、深圳等七个省、市检察院设立证券期货犯罪办案基地，承担证券期货犯罪案件办理、开展证券期货犯罪对策研究、探索办理证券期货犯罪案件的制度机制、建设证券期货犯罪案件专业化培训基地、开展证券期货犯罪预防和法治宣传教育等工作。要加强专门人才培养，注重通过选拔、引进、培训、培养等方式，锻造具备综合素质的金融检察人才。在注重内部挖潜的同时，要善于借助“外脑”，探索建立与金融监管部门互派挂职干部，组建经济金融检察专家咨询委员会，建立健全专家辅助办案制度，主动邀请金融领域专家学者参与到金融检察工作中来，弥补检察人员的知识局限，为金融检察工作提供智力支持。

　　打好防范化解金融风险“检察组合拳”

　　 

　　四川省成都市人民检察院副检察长　苏云

　　党的十九大和中央经济工作会议都明确提出，三大攻坚战的首要任务是防范化解重大风险，尤其是防控金融风险。检察机关作为“政治性极强的业务机关、业务性极强的政治机关”，必须履行好检察机关的政治责任和法律责任，打好检察组合拳，牢牢守住不发生区域性、系统性金融风险的底线。

　　一是妥善办理金融刑事案件。加强金融刑事案件办理需要着重把握好以下方面的内容：首先，要把握好全局。金融风险具有系统性和全局性的显著特点，金融犯罪往往涉及金融机构、担保机构、中介机构、民间借贷机构等诸多参与主体，在办理这类案件时要全面统筹、系统谋划，防止出现跨市场、跨区域市场的风险传染，做到精准办案。其次，要把握好路径。金融犯罪和民间借贷纠纷之间的界限模糊，要严格区分民间借贷纠纷和金融犯罪，对于行为人能够积极弥补损失，没有造成重大后果的，一般不宜以刑事犯罪路径处理。再次，把握好重点。金融犯罪包含众多具体犯罪，要关注重点犯罪，重点打击非法集资、网络传销、内幕交易等金融犯罪；要关注重点领域，重点打击利用互联网实施的金融犯罪；要关注重点对象，重点打击金融犯罪的骨干核心成员，做到精准打击。最后，要把握好力度。办理金融犯罪案件在坚持罪刑法定原则的前提之下，必须严格区分重罪与轻罪，灵活运用宽严相济的刑事政策，对行为人积极退赃挽损的，要综合运用认罪认罚从宽、不起诉裁量、量刑建议等手段予以统筹考虑，力争取得良好社会效果。

　　二是统筹兼顾金融创新与金融风险防范。一方面，要鼓励真正的金融创新。鼓励真正的金融创新要求检察机关必须准确把握法律政策界限，坚持罪刑法定的基本原则，注重研究创新发展中出现的新兴产业、新兴业态、新型商业模式、新型投资模式和新型经营管理模式等新变化，正确区分金融创新与金融犯罪的不同情形，坚守刑法谦抑性，避免刑事手段泛化。另一方面，要严厉打击以金融创新为幌子的金融犯罪。检察机关在揭开这类行为创新面纱的时候，应积极与相关行业协会、监管部门等进行沟通联系，全面准确认定这类行为的性质，实现检察司法办案与金融监管政策导向的有机衔接。

　　三是充分运用“四轮驱动”强化法律监督。防范化解金融风险，不仅刑事检察要一马当先，民事检察、行政检察、公益诉讼检察也要并驾齐驱。首先，就民事检察而言，要围绕民事、行政审判执行公正、效率等问题，重点监督超期审理、明显超标的执行和查封、消极执行等违法情形，持续协同审判机关攻坚“执行难”，监督促进穷尽执行手段，保证合法债权得以足额、及时实现，提升金融债权实现效率。同时，通过在信贷等重点领域的重点排查，依法打击逃避金融债权的虚假诉讼等行为，保护合法金融债权。其次，就行政检察而言，要积极探索落实“一手托两家”的履职要求，对在民事检察监督中发现行政机关在金融监管中存在的行政缺位，及时提出检察建议，维护良好金融秩序。再次，就公益诉讼检察而言，针对骗贷案件中存在的国有资产流失等危害国家利益、公共利益问题，依法进行公益诉讼检察监督。

　　四是积极参与金融风险防控综合治理。首先，严厉打击金融腐败行为。要严厉打击金融机构、金融监管部门的主要负责人和高中级管理人员的违法犯罪行为，营造良好的金融环境。其次，加强协作形成合力。金融风险防范是一个系统工程，非检察机关一己之力可以胜任，要健全完善与银保监会以及其他执法司法部门的沟通衔接机制，形成防范化解金融风险的合力。再次，做好金融风险防范调研。要加强检察数据归集和研究，对于办案工作中发现的体制性、政策性等重大问题，提出切实可行的检察建议并及时向党委政府报告，为党委政府统筹打好金融风险攻坚战提供智力支持和法律保障。最后，要强化金融普法宣传。要针对易感群体、新型手法、重点领域、重点行业，通过专题讲座、庭审观摩等方式，加强风险防控宣传教育，不断提升宣传实效。

　　“专业办案＋精准服务”助推防范化解金融风险

　　 

　　□江苏省苏州工业园区人民检察院检察官　王军

　　按照党中央的决策部署，检察机关要找准法律监督与防范化解金融风险工作的结合点，以专业的办案和精准的法律服务全力以赴做好防范化解金融风险工作，将各类问题隐患发现在早、处置在前、解决在小。“专业办案＋精准服务”是我们通过审查办案对运用检察力量助推防范化解金融风险的体会。

　　就专业办案而言，就是要运用“靶向定位”法强弱项、补短板，在优化资源中提高检察办案质效。针对非法集资类犯罪案件审查的难题，我们采取如下举措：其一，以类案监督和差别化证据指引为载体，构建监督指引并重的新型检警关系。相比于一般的个案监督，类案监督更具实效，也更有影响力。我们在审查集资犯罪案件过程中，梳理了近3年来审查的20多起集资犯罪案件，找共性问题、挖深层原因、提明确对策，并运用事实、案例、数据和相关规定，就该类型案件侦查中具有普遍性的六大类17个问题，向公安机关发出“集资犯罪类案监督检察建议”，并提出具有可操作性的建议。与此同时，为发挥检察机关对类案的取证指引作用，我们专门针对“集资犯罪类”量身制定了《类型化案件差别化证据指引》小手册，对取证各种类的具体内容、取证要求和重点问题予以了详细阐述，受到公安一线侦查员的欢迎。其二，推行同行领域平行评价制度，解决“专”的问题。面对案件审查中不断涌现的专业难题，我们在听取行业主管单位、监管部门意见的同时，还注意专门听取相同行业专业人士的意见，请同行领域资深人士以辅助办案人的技术中立身份，对专业知识、专门问题进行评析并出具意见，帮助我们更深入地厘清该行业的经营模式、行业规范、专业术语等具体问题，辅助检察机关的办案活动。其三，实行司法审计三方同步会商，解决“繁”的问题。根据办案遇到的实际困难，我们商情公安机关邀请审计人员直接参与公安机关现场勘查，指认对审计有帮助的证据，依法查封、扣押。在审查逮捕、起诉过程中，检察官邀请审计人员、侦查人员面对面沟通，对审计的具体问题实行三方同步会商并对审计数额、方法等形成具体标准，既有效提高了侦查效率，又助推了在检察环节的快速审结。其四，探索分批移送、分类审查办案方式，解决“慢”的问题。对于重大案件，商请公安机关，实行分批移送、分类审查，即对于组织者、指挥者，先行移送，检察机关集中精力审查逮捕或提起公诉；对于其他罪行较轻者、认罪认罚者，后行移送审查，检察机关依法处理。

　　就提供精准检察服务而言，就是要从审查办案中，发现前端社会治理和行政监管领域中的突出性、趋势性问题，并综合运用检察措施助推防范化解金融风险。具体而言，我们综合运用风控报告、风险提示和检察建议等措施，助推防范化解金融风险。

　　风险防控报告——结合办案撰写的《集资犯罪风控报告》，深入剖析集资犯罪的主要特点、发案规律和深层次原因，以及相关领域社会治理的新隐患、新特点，并提出防控建议，分别被苏州市、苏州工业园区打非领导小组办公室全文转发，并发编者按供各成员单位借鉴参考。

　　风险防控提示函——对于从案件审查中发现的集资重大隐患或线索，以向相关单位发出《风险防控提示函》的形式，从涉嫌集资犯罪事实、风险分析、风险防控建议等三个方面，详细分析相关领域或环节中存在的风险点、危害性，并提出防控建议，取得良好社会效果，相关做法被列入江苏省检察院工作报告。

　　检察建议——在审查案件中，加强与行政主管、监管部门的沟通协作，帮助识别和化解风险，支持依法强化监管执法活动。同时，对于相关单位或行业主管部门怠于监管的，运用检察建议督促其依法履职和监管治理。先后向园区某行政部门就融资租赁公司、私募基金的监管、某保险公司多名业务员利用工作便利发行非法理财产品等，发出检察建议7份，帮助上述单位细化整改举措、强化内控管理等，取得良好社会效果。

　　“金色避雷针”以案释法——针对群众反映集中的非法集资宣传防不胜防等问题，创建“金色避雷针”微信公众号，从典型案例解析、投资人现身说法、非法集资防范等角度进行法治宣传，提高社会公众识别和远离集资犯罪的意识、能力。