解读《山东省大运河遗产山东段保护管理办法》

　　为了加强大运河遗产山东段的保护和管理，规范大运河遗产利用行为，2013年8月4日省政府出台《山东省大运河遗产山东段保护管理办法》（省政府令第265号，以下简称《办法》），并自2013年10月1日起施行。

　　一、《办法》出台背景

　　举世闻名的京杭大运河，是世界上开凿最早、最长的一条人工河道，是苏伊士运河的16倍，巴拿马运河的33倍。大运河北起北京，南达杭州，流经北京、河北、天津、山东、江苏、浙江6个省市，沟通了海河、黄河、淮河、长江、钱塘江五大水系，全长1782公里。自开凿到现在已有2500多年的历史，形成了大量的文物古迹和非物质文化遗产。大运河以其深厚的历史文化内涵，被誉为“古代文化长廊”“古代科技库”“名胜博物馆”“民俗陈列室”，其历史遗存是研究中国古代政治、经济、文化、社会等方面的绝好实物资料，是中国悠久历史文明的最好见证。但随着经济社会的发展，大运河的传统功能逐步衰弱，真实性和完整性正在遭到破坏。如果不及时启动“申遗”这样重大的保护工作，大运河所承载的历史文化、遗迹和自然风光等，将不可避免地退化并逐渐消亡，造成不可挽回的巨大损失。

　　2006年5月，京杭大运河整体被国务院公布为全国重点文物保护单位。2009年4月，根据国务院的要求，国家13个部委和运河沿线8个省、市的领导组成了大运河保护和申遗省部际会商小组，确定2014年向联合国教科文组织申报世界文化遗产，正式启动了运河申遗工作。2011年9月，国家文物局下发了《关于印发〈中国大运河申报世界文化遗产点段工作要求〉的通知》（文物保函〔2011〕1604号），明确要求大运河沿线各省市申遗的必备条件是已经制定省级层面的保护管理专项法规或规章。

　　大运河山东段主河道全长约643公里，流经德州、聊城、泰安、济宁、枣庄5个地级市，涉及16个县（市、区）。目前，省政府成立了分管副省长任组长的山东省大运河保护申遗工作领导小组，并下发了《山东省人民政府关于做好大运河遗产山东段保护规划（2012-2030年）实施工作的通知》（鲁政字〔2012〕276号）。运河沿线的5个市均成立了相应的领导机构，公布了保护规划，明确保护目标和任务，加强运河遗产的保护。《大运河遗产山东段保护规划（2012-2030年）》已由国家文物局批复。该规划共确定申遗点128处。规划实施后，其效力需要在专项法规或规章中予以明确，并通过法规、规章推动规划的落实，以确保大运河遗产得到有效保护。

　　二、《办法》的立法依据

　　《办法》主要依据了《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《山东省文物保护条例》等法律、法规和规定，遵照国家文物局关于印发《中国大运河申报世界文化遗产点段工作要求的通知》等规范性文件的要求，参考了文化部《大运河遗产保护管理办法》（文化部第54号令）等规定。

　　《中华人民共和国文物保护法》第二条规定：在中华人民共和国境内，下列文物受国家保护：（一）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画；（二）与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑；（五）反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。

　　三、《办法》的主要内容

　　《办法》的内容与文化部发布的《大运河遗产保护管理办法》（文化部令第54号）相衔接，主体保持一致。在制定过程中，结合山东实际，重点在以下方面做出了规定：

　　（一）关于大运河遗产山东段的范围。从大运河流经山东的历史和现实状况出发，《办法》第三条划定了大运河遗产山东段的保护范围，是指与京杭大运河（以下简称大运河）相关的水工遗存，各类伴生历史遗存，历史文化名镇名村，历史文化街区，环境景观，以及近代以来兴建的、具有文化代表性和突出价值的水工设施。

　　（二）关于大运河遗产山东段保护工作领导机构。《办法》第五条规定省人民政府设立大运河遗产保护和申遗工作领导小组，作为大运河遗产山东段保护的领导机构，并明确领导小组依法履行协调大运河遗产山东段保护的重大事项，审订、修改大运河遗产山东段保护规划的职责。在规章中明确保护工作领导机构，对于这项涉及到省政府多个部门和5个地级市的工作，将会起到重要的协调和保障作用。

　　（三）关于大运河遗产山东段保护规划制度。《办法》参照《大运河遗产保护管理办法》（文化部令第54号），规定了大运河遗产保护规划制度，对规划的构成、制定和颁布实施单位、制定程序等均予以明确。特别是第十条第三款规定“公布实施的大运河遗产山东段省级保护规划和市级保护规划，未经省人民政府文物行政部门会同有关部门批准，不得修改”；第十二条规定，“在大运河遗产山东段保护规划划定的保护范围和建设控制地带内进行工程建设，实行建设项目遗产影响评价制度”。这些具体规定使大运河遗产保护规划具有了更充分的保障。

　　（四）关于实施大运河遗产保护专家咨询制度和听证制度。《办法》第十一条依据《山东省文物保护条例》第三条的规定和国家政务公开的要求，设立了大运河遗产山东段保护专家咨询制度和听证制度，规定大运河遗产山东段沿线县级以上人民政府及其有关部门在制定保护规划，审批有关文物保护方案，进行建设工程，或者决定其他涉及大运河遗产的重大事项前，均应当征求文物保护专家的意见，建立专家意见档案，并应当举行听证会，公开听取公众的意见。这一规定有利于文物保护专家和公众参与政府重大决策，有利于大运河遗产得到有效保护，使得政府作出的涉及大运河遗产的重大决策更加科学、民主、透明。

　　（五）关于实行建设项目遗产影响评价制度。为加强基本建设过程中对大运河遗产的保护，把工程建设对大运河遗产的不良影响降至最低，《办法》第十二条依据《中华人民共和国文物保护法》、《山东省文物保护条例》，并参照《大运河遗产保护管理办法》（文化部令第54号），规定了在大运河遗产山东段保护规划划定的保护范围和建设控制地带内进行工程建设，实行建设项目遗产影响评价制度。